旺季，坚守在机坪上的最后一班岗
[1]但在当前，行政执法中的调查和取证困难已成为一种普遍现象，[2]行政机关普遍感到可用的法律资源不足。
这种控制既要注重高级规范的形式要求，也要考虑高级规范的内容限定，当然高级规范可以一直追溯到作为基础规范的宪法。法律规范的位阶理论已经表明法律体系调整自身的创造这一基本原则，也即高级规范创造低级规范，任一层次的创造过程均既适用法律又制定法律。
注释:1]如围绕齐玉苓案的专门讨论文献甚多，本文不再加以列举。[4]对于凯尔森来说，宪法司法保障的理念和集中审查模式的创立既是对时代性挑战的响应，又是对纯粹法理论的应用。关键词: 宪法司法保障理论。举例而言，司法行为既适用法律、规章等一般性规范，又创造针对特定对象、执行特定制裁的个别性规范。法律不再是君主的命令，而是由国民代表组成的议会按照既定程序加以制定。
[19]这在一定程度上说明了合宪性控制的目标范围和操作方法，即审查对象应当是法律规范而非自然规则、是规范性而非因果性，审查方式是判断构成要件和法律效果之间的必然性关系构造是否有正当性，审查结果可用实证法证实，而不能诉诸任何道德价值判断或政治价值判断。第二次世界大战结束以后，德国、意大利相继颁布宪法（基本法），完善了宪法保障制度。[17]于绍元、何乃忠：《行政行为概论》，群众出版社1993年版。
[14]应松年、薛刚凌：《行政组织法与依法行政》，《行政法学研究》1998年第1期。（四）行政主体具有分散性、多样性、整体性的特点。[13]两个定义在表述上虽略有不同，但实质内涵基本一致。前揭所述，我国行政主体这一法学术语的出现与行政诉讼中的被告相对应，因而，行政法学界对其研究的侧重点始终停留在行政主体的实体行政行为，以及行政诉讼的应诉人资格方面。
本文旨在通过中外行政主体理论之比较，寻找差异，从而阐明完善和改进我国行政主体理论的理论和实践意义。李昕，法学博士，首都师范大学副教授。
[9] Harmut Maurer：《德国一般行政法》，高家伟译，中国政法大学教学参考资料。一、国外行政主体理论之分析行政主体作为一个法律概念，其意义在于明确行政法律关系中行政权力的承担者。[6]但从总体而言，行政主体仍是公法上的法律人格，具有不同于私法主体的特色。三、我国行政主体理论之缺陷在我国，行政主体作为一个法学术语，穷尽了它所要反映的对象和客体——所有的行政管理主体，具有高度的抽象性和概括性，顺应了我国行政诉讼的理论和实践要求，对于确认行政职权、行政职责、行政责任，从而保持行政活动的连续性、统一性以及明确行政复议的被申请人、行政诉讼的被告和行政赔偿义务机关，有着十分重要的作用，但是，由于我国行政主体理论中对行政主体本身定位的错误，造成了这一概念内涵与外延的冲突，以及行政主体理论研究的狭隘化、浅层化。
因而，我国行政法学中的行政机关既不拥有行政权，也无独立承担实质法律责任的能力。[4]（日）南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1988年版，第13页。[12]行政主体系指依法拥有独立的行政职权，能代表国家以自己的名义行使行政职权以及独立参加诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。公共组合是以实施某种行政为存在目的，由具有一定资格的组成人员构成的公共社团法人（如：商工组合、健康保险组合、国家公务员共济组合，农业共济组合）。
前两类是以地域为基础而产生的行政主体，公务法人是以公务分权为基础的行政主体，即法律将某种需要一定独立性的行政职能，从国家或地方团体的一般行政职能中分离出来，由专门的公务机关实施并承担由此而产生的权利、义务。（三）造成了行政主体概念内涵与外延之间的矛盾。
行政主体的抽象性决定了其不能自为一定的行为，其行为能力的实现必须借助于一定的行政机关（Organ），因而说行政机关者，表现国家行政行为之国家机关也。由此可以看出两个问题：（1）行政权是国家统治权的一种，行政机关是代表国家行使行政职能，非是权力的拥有者，如何能成为行政法律关系中的权利主体？（2）行政机关能否作为义务主体承担完整和实质意义上的法律效果？正如前面所述的，我国行政法学中行政主体所承担的是一种形式意义而不是实质意义上的责任。
如前所述，我国行政主体理论侧重于在行政行为和行政诉讼过程中来研究行政主体，即在动态的过程中研究行为者。因而，行政主体同行政机关之间并不等同于代理行为中两个独立立法律人格之间的关系。（二）行政主体的定位不同。相对而言，法、德、日和我国台湾地区行政法学中，将行政主体定位于真正具有行政法上权利能力的主体，如：国家、公共团体、公共财团等。行政权是国家统治权的一种，行政主体的多样化是国家同其他行政主体之间分担行政权的结果。所以，行政机关的法律意义仅在于代表行政主体活动，其本身并不具有法律上的独立人格。
（四）对作为行政主体应当承担的责任理解不同。大陆法系国家均存在公、私法的区分，行政法作为规范行政权的法律，当属于国内公法。
而法、德、日以及我国台湾地区的行政主体理论更注重于行政主体及其内部机构的层层剖析，强调行政权力的合理、科学配置以及行政组织的统一协调、相互配合。（3）行政主体应当能独立承受行政行为效果与诉讼效果。
二、中外行政主体理论之差异我国行政法学界对行政主体理论的研究开始于80年代初，确切地讲是行政诉讼法颁布前后，应行政诉讼理论中对被告资格的抽象化，以及有关行政组织研究角度变化的需要而发展起来的。原文载《行政法学研究》1999年第1期。
[16]胡建森：《行政法学》，法律出版社1998年版，第176页。在这种背景之下产生的行政主体理论具有明显的务实性，具体体现为对行政主体作为独立法律人格的理解表象化，从而导致将行政主体这一行政权的最终归属者等同于行政权限的拥有者——机关，将行政主体形式化地等同于行政诉讼被告，而法、德、日以及我国台湾地区的行政主体理论产生的前提和基础，则在于行政分权制度，即国家为减轻自己行政机器的负荷，将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权，以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人，建立在此基础之上的行政主体理论是现代行政民主化、科学化以及行政管理方式多样化的体现。当时，有学者认为传统的行政组织法研究都根据行政学、组织学的原理，对行政组织法的法律调整进行概括，是就行政组织而论行政组织法，或就行政组织法而论行政组织，都没有脱离行政学、组织学的角度，[10]他们认为法学应从主体的角度来研究行政组织，任何组织和个人在法律上的意义都体现为能否成为主体，即成为独立的法律人格，只有具备法律上的主体资格，这些组织或个人才能同其他组织或个人发生法律行为，并指出：行政法上的行政组织，其核心问题在于是否具有主体资格。这一理论的显著特征在于：它聚独立性、散见性、整合性为一体，作为一个基础性的理论，它有着自己独立的内容，即对行政主体这一法律有机体的内部构造的研究（有关行政组织问题的研究）。
[13]胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第143页。（6）授权性行政主体，即私法人、自然人接受授权成为行政主体。
另一方面，行政主体理论的其它内容又散见于或渗透于行政主体的整个运作过程的研究之中（如关于行政主体的行为、行为责任的研究），为构架整个行政法学理论体系起着提纲挚领式的基础性作用。（5）公法基金会，即由投资人为实现特定目的而投资成立的，具有权利能力的行政组织。
[15]（台）涂怀莹：《行政法原理》，台湾，五南图书出版公司修订4版，第217页。（一）行政主体理论产生的背景和基础不同。
行政主体理论在行政法学中具有重要地位，发挥着基础性的整合功能。[7]行政主体同其行政机关之间的关系，尤如作为整体的人同耳、目、手、足的关系，人的行为必须借助于耳、目、手、足，但独耳、目、手，足不能为人。这类私法组织是否可纳入行政主体的范畴，仍存在很大的争议，它取决于人们是将行政主体的概念仅限于根据公法设立的组织和主体，还是扩展到一切法律上独立的，经授权执行行政任务的组织和主体。要使行政接受法律的调整和约束，不仅需要为行政设定权利义务，而且需要进一步明确承担这些权利义务的主体，这一点在法理上是通过赋予特定组织以权利能力，从而使其成为行政法权利、义务的归属主体来实现的。
我国行政法学界在研究时，简单地将民法学界研究法人的方法引入行政主体理论，套用私法的研究方法来研究公法上的特殊主体，因而，研究的侧重点在于行政主体的行政行为，强调行政主体对外管理职能以及行政主体同行政管理相对人之间的关系，相应地，忽视甚至排斥了对行政主体之间应然关系的研究，对行政主体本身的内部构造也缺乏深层次的挖掘。行政法人是由国家或地方公共团体出资设立的公共财团法人（如：国营公司、公库、公团、金库、基金等）。
这种理论研究的偏颇，使我国行政组织法的研究几乎处于空白状态，法学研究上的滞后，严重影响和制约了我国行政组织法的发展。分散性是行政执法地方化、专门化的产物，国家作为为行政权的拥有者，是原始的行政主体。
不利于理顺中央、地方以及其它独立行使行政权的组织之间的关系，影响到行政组织的统一协调。这不仅取决于行政法学研究的深化，更取决于经济、政治体制改革的进一步深入和成熟。
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